PL/EN

"Fundacja pożytku publicznego - funkcja i sposób działania"

8 czerwca 2009 r. w Centrum Konferencyjnym Zielna w Warszawie odbyło się seminarium "Fundacja pożytku publicznego - funkcja i sposób działania". Seminarium zorganizowało Forum Darczyńców w Polsce we współpracy z Fundacją Współpracy Polsko-Niemieckiej.

Seminarium eksperckie V: Fundacja pożytku publicznego - funkcja i sposób działania

8 czerwca 2009 r., godz. 10:00 - 15:00, Centrum Konferencyjne Zielna

Paneliści zagraniczni:

Joanne Edwardes, Charity Commission (Wielka Brytania)

Burkhard Küstermann, Federalny Związek Fundacji Niemieckich (Niemcy)

Dániel Csanády, Budapest College of Management (Węgry)

Loża komentatorów:

Witold Gintowt-Dziewałtowski, Poseł na Sejm RP, Parlamentarny Zespół ds. Współpracy

z Organizacjami Pozarządowymi

Tomasz Schimanek, ekspert, Forum Darczyńców w Polsce

Jakub Wygnański, współprzewodniczący Rady Działalności Pożytku Publicznego

Prowadzenie:

Anna Mazgal, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych

Piotr Frączak, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych

Celem seminarium było przedstawienie rozwiązań prawnych stosowanych w odniesieniu do organizacji pożytku publicznego w Wielkiej Brytanii, Niemczech i na Węgrzech. Zagraniczni eksperci poproszeni zostali o odniesienie się do następujących zagadnień:

  • W jaki sposób definiowany jest pożytek publiczny w prawie? Czy jest on w ogóle definiowany?

     

  • Jak wygląda procedura nadawania statusu pożytku publicznego? Jakie są wymogi formalne, jak wygląda ścieżka uzyskiwania statusu, jaki organ bądź organy rozstrzygają o przyznaniu statusu?

     

  • Jak wygląda praktyka funkcjonowania fundacji pożytku publicznego? Jakie obowiązki i przywileje posiada fundacja w związku ze statusem? Jak wygląda kontrola nad działalnością pożytku publicznego oraz jakie sankcje istnieją w stosunku do fundacji, która nie wypełnia zadań pożytku publicznego?

     

  • Jak postrzegane są fundacje pożytku publicznego przez opinię publiczną?

Model brytyjski

Regulatorem działalności pożytku publicznego w Wielkiej Brytanii jest Komisja ds. dobroczynności dla Anglii i Walii (Charity Commission).

W prawie Anglii i Walii pożytek publiczny ma znaczenie specyficzne. Mimo braku definicji prawnej termin ów nabrał konkretnej treści w orzecznictwie sądowym. W czasie prac nad Ustawą o dobroczynności z roku 2006 pojawiła się propozycja zdefiniowania pożytku publicznego, jednak z uwagi na trudności jakie w orzecznictwie sądowym sprawiała ta definicja parlament postanowił, że nie sprecyzuje pojęcia pożytku publicznego. Pozostawił również zadanie dokonywania interpretacji działalności pożytku publicznego w zakresie kompetencji Komisji ds. dobroczynności.

W rozumieniu Ustawy o dobroczynności z 2006 r. pożytek publiczny stanowi wymóg prawny, który organizacja powołana do realizacji celów dobroczynnych musi wykazać, aby zostać uznaną i zarejestrowaną jako organizacja dobroczynna.

Ustawa o dobroczynności precyzuje również warunki działalności pożytku publicznego. Po pierwsze, aby działać jako organizacja dobroczynna trzeba działać w celu pożytku publicznego. Przed wejściem w życie ustawy istniały organizacje dobroczynne, które jak zakładano działały dla pożytku publicznego, nie musiały jednak udowadniać celu działalności pożytku publicznego w żaden sposób. Dotyczyło to organizacji zajmujących się przeciwdziałaniu biedzie, działających na rzecz edukacji i religii. Obecnie domniemanie, że tego typu działania są zawsze działaniami pożytku publicznego zostało wyeliminowane, a organizacja musi wykazać, że działa na rzecz pożytku publicznego.

Ustawa o dobroczynności precyzuje 13 celów działalności pożytku publicznego. Są to pewne obszary działania, które Komisja już wcześniej uznała za obszary działalności pożytku publicznego. Nie jest jednak tak, że każda organizacja, która działa w danym obszarze automatycznie otrzymuje status organizacji dobroczynnej, należy bowiem wykazać, że działania organizacji niosą ze sobą pożytek dla społeczeństwa.

Zgodnie z zadaniami, jakie przed Komisją ds. dobroczynności postawił ustawodawca Komisja ma obowiązek rozpowszechniania wytycznych na temat rozumienia pożytku publicznego. W tym celu prowadzone są konsultacje społeczne, a wyniki pracy Komisji dostępne są w formie publikacji.

Komisja ds. dobroczynności analizując działalność pożytku publicznego oraz orzecznictwo sądowe, stara się stworzyć pewne ogólne ramy działania dla wszystkich organizacji dobroczynnych. W styczniu 2008 r. Komisja opublikowała ogólne wytyczne na temat pożytku publicznego „Ogólne wytyczne a pożytek publiczny”, w których zawarła główne zasady działalności pożytku publicznego. Zgodnie z wytycznymi istnieją dwie główne zasady działalności pożytku publicznego. Zasada pierwsza mówi o tym, że musi istnieć możliwy do określenia pożytek lub pożytki. Zasada ta nie oznacza jednak, że ów pożytek musi być wymierny czy kwantyfikowalny - chociaż jest to przydatne. Organizacja musi natomiast jasno określić pożytek i umieć go wyjaśnić. Ponadto pożytek musi być związany z celami prowadzonej przez organizację działalności, a ewentualne szkody lub niekorzyści płynące z działalności muszą być równoważone pożytkiem. Zasada druga mówi, że pożytek musi istnieć w odniesieniu do społeczeństwa lub jego części. Możliwości korzystania z pożytku nie powinny być natomiast bezzasadnie ograniczane. Ograniczenia jednak mogą występować pod warunkiem, że są uzasadnione i rozsądne z punktu widzenia realizacji celu organizacji. Z możliwości czerpania korzyści z działalności pożytku publicznego nie mogą być wykluczone osoby ubogie, a wszelka korzyść prywatna, czyli korzyść osób spoza grupy beneficjentów, może mieć charakter jedynie uboczny.

W grudniu 2008 r. stworzono kolejny przewodnik z wytycznymi, tym razem dla sprecyzowanej grupy organizacji tj. organizacji przeciwdziałających nędzy, wspierających edukację i religię oraz dla organizacji pobierających opłaty. Wszystkie materiały dotyczące działalności pożytku publicznego dostępne są na stronach internetowych Komisji ds. dobroczynności www.charitycommission.gov.uk

W Anglii i Walii organizacje dobroczynne są rejestrowane przez Komisję ds. dobroczynności - obecnie zarejestrowanych organizacji jest ok. 190 tys. Aby zostać zarejestrowaną, organizacja musi spełniać wymogi minimalne niezbędne do rejestracji, być formalnie ukonstytuowana jako organizacja dobroczynna, posiadać wyłącznie cele dobroczynne oraz wskazać, że cele będą realizowane zgodnie z pożytkiem publicznym. Po złożeniu do Komisji wniosku wraz z kompletem dokumentów organizacja czeka na decyzję, podczas gdy Komisja bada konkretny przypadek. Gdy Komisja jest pewna, że organizacja spełnia wymogi przyznaje jej numer rejestracji i wciąga do rejestru.

Po zarejestrowaniu organizacji główny ciężar dbania o realizację celów pożytku publicznego spoczywa na zarządzie, który dba również o wypełnianie wytycznych Komisji ds. dobroczynności. Raz w roku organizacje publikują raporty roczne, przedstawiają również sprawozdania finansowe oraz wykazują, w jaki sposób wypełniały wymogi działalności pożytku publicznego w okresie mijającego roku. Decyzje Komisji o rejestracji organizacji lub jej odmowie podlegają apelacji. Instancją odwoławczą od decyzji Komisji jest powstały niedawno Trybunał ds. organizacji dobroczynnych. Od decyzji Komisji można odwołać się również do sądu powszechnego.

Korzyści płynących z posiadania statusu organizacji dobroczynnej jest wiele, m. in. organizacje posiadają uprzywilejowany status podatkowy, korzystając z wielu ulg, ważnym elementem jest również reputacja, jaką zdobywają zarejestrowane organizacje dobroczynne, dzięki której łatwiej pozyskuje się fundusze czy wolontariuszy.

Obok przywilejów organizacje dobroczynne muszą wypełniać zobowiązania w zakresie sprawozdawczości. W przypadku Anglii i Walii forma sprawozdań finansowych i merytorycznych zależy od wielkości organizacji oraz rocznego dochodu. W myśl tego systemu mniejsze organizacje przedstawiają informacje bardziej ogólne, natomiast w przypadku największych organizacji sprawozdania muszą zawierać bardzo szczegółowe dane i rozliczenia.

Komisja ds. dobroczynności obok funkcji rejestracyjnych pełni również zadania nadzorcze. Jeżeli organizacja nie jest w stanie wypełniać postawionych sobie zadań, Komisja może podjąć określone kroki w celu naprawy zaistniałego stanu rzeczy. Komisja ma prawo usunąć zarząd, a nawet orzec o wykreśleniu organizacji z rejestru organizacji dobroczynnych. Może zdarzyć się tak, że Komisja uzna, że organizacja nigdy nie była dobroczynną, a błąd popełniono już w momencie rejestracji i w rzeczywistości organizacja nigdy nie powinna zostać wciągnięta do rejestru. W takim przypadku urząd skarbowy może wydać decyzję o zwrocie wysokości ulg podatkowych.

Komisja ds. dobroczynności stara się oceniać działalność pożytku publicznego. W tym celu wybiera kilka bądź kilkanaście organizacji, które obserwuje. Obecnie trwa proces oceny 12 organizacji: 5 szkół, 3 domów opieki i 4 organizacji o charakterze wyznaniowym. W najbliższym czasie ma się ukazać raport na temat działalności tych organizacji.

Komisja ma obowiązek przeprowadzania co dwa lata ankiety na temat postrzegania sektora dobroczynnego przez społeczeństwo. Każdorazowo również publikuje wyniki tych ankiet. Na ich podstawie można stwierdzić, że organizacje dobroczynne w Anglii i Walii cieszą się bardzo dużym poparciem.

Model węgierski

Głównym problemem węgierskim w chwili konstruowania ustawodawstwa dotyczącego sektora pozarządowego były kwestie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz korporacji kontrolowanych przez państwo. Najważniejsze zmiany wprowadzono w latach 1996 i 1997, kiedy powstawało prawo jednego procenta i ustawa o organizacjach pożytku publicznego.

Po 10 latach funkcjonowania ustawodawstwa dotyczącego pożytku publicznego pojawiają się nowe problemy związane z procedurami konsultacyjnymi Unii Europejskiej i funduszami spójności. Te problemy, które pojawiły się w społeczeństwie po okresie transformacji i stanowiły punkt wyjścia dla tworzenia ustawodawstwa sektora pozarządowego straciły na aktualności, pojawiły się za to nowe, które cały czas ewoluują.

Ustawa o statusie pożytku publicznego łączy zapisy prawa publicznego i prywatnego - określa zakres działalności organizacji pożytku publicznego, ulgi podatkowe oraz ulgi finansowe, np. zwolnienia z opłat sądowych, które przysługują organizacjom o tym statusie. Nadzór nad OPP przyznano prokuraturze.

W trakcie tworzenia ustawy o 1% uwzględniając chwilową niewydolność państwa w kwestiach społecznych założono, że należy aktywizować zdrową konkurencję na rynku usług społecznych, co zostało przez organizacje pożytku publicznego wykorzystane. Powstało również przekonanie, że mechanizm 1% będzie dobrą formą finansowania mniej zamożnych organizacji, co powiodło się jedynie częściowo. Nie zrealizowano natomiast założenia o wzmocnieniu finansowania sektora ze źródeł prywatnych.

Na Węgrzech organizacje pożytku publicznego spełniają swoje funkcje usługowe w sposób zadawalający, największe problemy występują z wypełnianiem funkcji partycypacyjnej.

Największym oczekiwaniem w związku z ustawą było stworzenie rynku usług publicznych. O ile jakościowo OPP wypełniają pokładane w nich nadzieje - jakość usług jest bardzo wysoka - to ilościowo w sektorze nic się nie zmieniło - ilość usług nie wzrosła.

Na Węgrzech istnieje konieczność zwiększenia korzyści płynących z posiadania statusu OPP. Gdy w 1997 r. organizacje otrzymywały status, wskazywano, że korzyści te są bardzo rozległe. W wyniku zmian społecznych i gospodarczych uległy one jednak dewaluacji. Zmienił się więc poziom korzyści, do czego nie powinno dojść.

Węgierskim problemem jest brak scentralizowanego systemu sprawozdawczego oraz bardzo słaba przejrzystość organizacji pożytku publicznego.

Na Węgrzech organizacje pozarządowe nie mają również partnera, z którym mogłyby rozmawiać na temat zmiany dotychczasowego ustawodawstwa, co blokuje wiele działań usprawniających.

Model niemiecki

W Niemczech istnieje około 535 tys. stowarzyszeń, z których połowa posiada status pożytku publicznego oraz 15 tys. fundacji, z których około 95% ma status organizacji pożytku publicznego. Organizacjami pożytku publicznego są w szczególności fundacje i stowarzyszenia. W wyjątkowych przypadkach w formie podmiotu pożytku publicznego funkcjonują także przedsiębiorstwa w innych formach np. spółka z o.o., spółka akcyjna. Prawo podatkowe zostało zreformowane w 2007 r. i od tego czasu zakładanie fundacji stało się nawet bardziej atrakcyjne.

Organizacja uzyskuje status pożytku publicznego, jeśli zgodnie ze statutem i swoją rzeczywistą działalnością wspiera cele uprzywilejowane pod względem podatkowym. Właściwy dla przyznania statusu organizacji pożytku publicznego jest urząd skarbowy, który przed podjęciem decyzji sprawdza zgodność statutu organizacji z przepisami prawa.

Istnieje 6 przesłanek materialnych do uzyskania statusu pożytku publicznego oraz formalne warunki uprzywilejowania podatkowego. Przesłanki materialne: 1. cele uprzywilejowane pod względem podatkowym, 2. odniesienie do ogółu społeczeństwa, 3. bezinteresowność, 4. zasada bezpośredniości, 5. zasada wyłączności, 6. zasada wykorzystania środków w niedługim czasie.

Według Kodeksu podatkowego celami uprzywilejowanymi pod względem podatkowym są cele pożytku publicznego, cele charytatywne oraz cele kościelne. Celem pożytku publicznego może być np. wspieranie nauki i badań, oświaty, wychowania, kultury i sztuki, wspieranie zdrowia publicznego czy wspieranie tradycyjnych zwyczajów ludowych. Obszary działalności pożytku publicznego są określone w ustawie. Zasadniczo istnieje możliwość uznania za cele pożytku publicznego także celów niewymienionych wyraźnie w kodeksie podatkowym, jednak w praktyce nie skorzystano dotychczas z takiej możliwości.

Organizacja służy celom pożytku publicznego, jeśli jej działalność skierowana jest na bezinteresowne wspieranie ogółu w sferze materialnej, duchowej lub etycznej. Kodeks podatkowy określa jedynie, kiedy organizacja nie służy ogółowi. Po pierwsze krąg wspieranych nie może być całkowicie zamknięty (wspieranie członków rodziny lub załogi przedsiębiorstwa jest możliwe). Po drugie krąg wspieranych nie może być na stałe niewielki pod względem przestrzeni i cech zawodowych.

Z działaniem bezinteresownym mamy do czynienia wówczas, gdy celem udzielania wsparcia nie są w pierwszym rzędzie własne cele gospodarcze organizacji.

Fundacja musi sama realizować swój cel statutowy, ale nakaz bezpośredniości spełniony jest, gdy cel realizowany jest również przez pomocników, których pracę należy traktować jak działanie własne fundacji. W kilku przypadkach ustawa narusza zasadę bezpośredniości. Fundacja może całość swoich środków przekazać do dyspozycji innej jednostce lub podmiotowi prawa publicznego objętym ulgą podatkową. Ta forma realizacji celu poprzez pozyskiwanie środków jest istotnym elementem tzw. fundacji wspierającej. Możliwość taka musi być jednak wyraźnie zapisana w statucie.

Fundacja może realizować jedynie własne cele statutowe. W wyjątkowych przypadkach fundacja może realizować również inne cele niż swoje cele statutowe, nie narażając się na niebezpieczeństwo utraty ulg podatkowych. Tak więc fundacja może część swego dochodu, nie więcej jednak niż jedną trzecią, przeznaczyć na utrzymanie fundatora i jego najbliższej rodziny.

Organizacje pożytku publicznego są zasadniczo zobowiązane do wykorzystania wszelkich dochodów z majątku wyłącznie i bezpośrednio, tzn. w niedługim czasie, na cele uprzywilejowane podatkowo. Istnieją jednak wyjątki od tej zasady. Po pierwsze dopuszcza się przeznaczenie określonej części na wolną rezerwę lub bezpośrednie włączenie do majątku jako wyrównania inflacyjnego. Po drugie fundacje mogą włączać dotacje do majątku fundacji jako jej kapitał, jeśli określi to w sposób wyraźny darczyńca. Po trzecie rezerwa na projekty przeznaczona jest na zapewnienie ciągłości realizacji celów fundacji i daje pod pewnymi warunkami możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia środków fundacji z obowiązku ich wydatkowania do czasu zrealizowania projektu.

Ustawodawca stawia surowe wymagania w odniesieniu do treści statutu organizacji uprzywilejowanej podatkowo. Władze finansowe przyznają przywilej podatkowy tylko wtedy, gdy warunki ku temu są w sposób wiążący zawarte. Cele organizacji oraz sposób ich realizacji muszą być ściśle określone. Należy określić, kto ma zdecydować o likwidacji organizacji oraz wskazać osobę prawną, która ma być uprawniona do wykorzystania pozostałego majątku fundacji na cele uprzywilejowane podatkowo, albo musi być konkretnie określony objęty ulgą podatkową cel, na który w razie likwidacji ma być przeznaczony pozostały majątek.

W przypadku nowo ustanawianych organizacji pożytku publicznego można złożyć we właściwym urzędzie skarbowym wniosek o wydanie tymczasowego zaświadczenia o istnieniu przesłanek dla stosowania uprzywilejowania podatkowego. Po upływie roku kalendarzowego urząd skarbowy kontroluje, czy rzeczywista działalność spełnia wymogi prawne pożytku publicznego.

Władze finansowe sprawdzają na podstawie składanych deklaracji podatkowych, czy rzeczywista działalność była skierowana na wyłączną i bezpośrednią realizację celu statutowego oraz czy w zakończonym roku podatkowym organizacja postępowała prawidłowo. Organizacje korzystające z ulg podatkowych zobowiązane są do corocznego składania deklaracji podatkowych, jednak władze finansowe w wielu wypadkach odstępują od egzekwowania tego obowiązku. Kontrola zwolnienia podatkowego przeprowadzana jest regularnie w okresach trzyletnich. Właściwy urząd skarbowy wzywa organizację do złożenia wraz z deklaracją podatkową zestawienia wpływów i wydatków lub bilansu sporządzonego za dany rok kalendarzowy lub obrotowy. Celowe jest uzupełnienie danych liczbowych organizacji o sprawozdanie z działalności.

Darczyńca oraz fundacja podlegają pewnym zwolnieniom podatkowym. Darowizny na rzecz wspierania celów objętych ulgami podatkowymi można odliczać jako wydatki nadzwyczajne do wysokości 20% całości przychodów darczyńcy. Darowizny na poczet kapitału fundacji pożytku publicznego mogą być na wniosek podatnika odliczane w roku ich przekazania i w ciągu następnych 9 lat do łącznej wysokości 1 mln euro. Fundacje, które zgodnie ze statutem w zakresie swojej rzeczywistej działalności służą wyłącznie i bezpośrednio celom uprzywilejowanym podatkowo, zwolnione są z podatku od osób prawnych i podatku handlowego. Zwolnienie podatkowe nie dotyczy sytuacji, kiedy fundacja prowadzi działalność gospodarczą, a uzyskiwane z tego tytułu wpływy lub nadwyżki przekraczają kwoty wolne od podatku. Fundacje uprzywilejowane podatkowo zwolnione są również z podatku od dochodów kapitałowych. Jeśli fundacje uprzywilejowane podatkowo posiadają majątek nieruchomy, który wykorzystują bezpośrednio i wyłącznie dla realizacji swego celu statutowego, w grę wchodzi zwolnienie od podatku od nieruchomości.

Na forum publicznym trwa dyskusja czy fundacje nie powinny informować o swoich środkach finansowych w sposób bardziej dostępny dla opinii publicznej ponieważ obecnie fundacje mają obowiązek składania sprawozdań tylko w urzędzie skarbowym, a nie do wiadomości publicznej.

Poza tym organizacje pożytku publicznego cieszą się na forum publicznym dobrą opinią. Status pożytku publicznego dodaje im prestiżu i atrakcyjności społecznej.

Loża komentatorów

Pierwszą część dyskusji z udziałem polskich ekspertów rozpoczął Piotr Frączak, który zaproponował, aby paneliści w swoich wypowiedział odnieśli się do następujących kwestii: Jak wyglądają Polskie doświadczenia definiowania pożytku publicznego w kontekście doświadczeń międzynarodowych. Czy pożytek publiczny tak w sferze praktyki jak i rozwiązań prawnych jest dobrze rozumiany oraz Czy fundacje są w jakikolwiek sposób predestynowane do realizacji pożytku publicznego?

Rundę odpowiedzi zainicjował poseł Witold Gintowt-Dziewałtowski, sekretarz parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi. W swojej wypowiedzi pan poseł skoncentrował się na działalności Parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, który jest platformą wymiany pomysłów i konsultacji między stroną parlamentarną i organizacjami pozarządowymi i właśnie w jego ramach podnoszone są ważne dla środowiska pozarządowego kwestie. Jeżeli chodzi o fundacje pan poseł zauważył, że warto byłoby zastanowić się nad nowelizacją ustawy o fundacjach z 1984 r. Odpowiadając na pytanie postawione przez Piotra Frączaka o specjalne przesłanki wyodrębnienia formy fundacji pożytku publicznego poseł Gintowt-Dziewałtowski stwierdził, że fundacja jest jedną z tych organizacji, które mogą przysłużyć się działalności pożytku publicznego, wszystko zależy jednak od samego sposobu jej działania.

Tomasz Schimanek odniósł się do trzech wcześniej omawianych systemów wskazując jednocześnie możliwość wkomponowania pewnych rozwiązań niemieckich, brytyjskich lub węgierskich do systemu polskiego. Za najciekawszy model uznany został model brytyjski, który jest jednak modelem najtrudniejszym do stworzenia w Polsce z dwóch powodów. Po pierwsze rozumienie pożytku publicznego wynika w Wielkiej Brytanii z ponad 400-letniej tradycji, której w Polsce nie ma. Po drugie opiera się na prawie precedensowym co umożliwia elastyczne podejście, w sposób spersonalizowany do konkretnych przypadków. Ekspert zauważył, że model niemiecki, bliższy polskim rozwiązaniom, proponuje przeniesienie funkcji regulacyjnych na urzędy skarbowe co w Polsce, gdzie system skarbowy odbiega od zasad dobrej administracji, byłoby trudne do stworzenie. Model węgierski natomiast jest szczególnie bliski rozwiązaniom polskim ze względu na doświadczenia historyczne jak i wynikające z nich problemy sektora pozarządowego.

Następnie Jakub Wygnański podkreślił, że w momencie tworzenia Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie powinna być przeprowadzona społeczna debata na temat rozumienia pojęcia pożytek publiczny, która się wówczas nie odbyła. Było to ważne szczególnie w sytuacji, w jakiej znalazło się polskie społeczeństwo po latach komunizmu, który rozumiał wszelką działalność publiczną jako system koncesjonowany przez państwo, np. zapis Ustawy o fundacjach z 1984 r. mówił o tym, że fundacja ma służyć celom PRL. 10 lat temu, gdy rozpoczęły się prace nad ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dyskutowano o rozdzieleniu instytucji służących swoim członkom od tych służących interesowi publicznemu. Zgodzono się wtedy, że instytucje służące interesowi ogółu powinny uzyskać przywileje. Problem pojawił się jednak w momencie wyboru instytucji, która miała dokonać rozróżnienia na organizacje uprzywilejowane i te, które tych przywilejów nie posiadają. Możliwe opcje pojawiające się w dyskusji to izby skarbowe, ministerstwa, sądy, model Charity Commission, system samoregulacyjny/izbowy, gdzie organizacje same przyznają sobie status (model Filipin). W owym czasie najlepszym rozwiązaniem wydawał się sąd. Dzisiaj natomiast przyszedł czas na zastanowienie się nad zmianą regulatora. Według Jakuba Wygnańskiego status OPP nabiera znaczenia w chwili gdy pojawia się instytucja regulująca jego działanie, np. Charity Commission, która ma możliwość przeprowadzenia dowodu pozytywnego czy organizacja rzeczywiście status OPP powinna otrzymać. Zakres działalności organizacji pożytku publicznego jest w opinii Jakuba Wygnańskiego wyborem kulturowym i powstaje w wyniku ucierania się opinii społecznych na jego temat. Co implikuje zmienność obszaru tej działalności. W Polsce największy problem powstał w momencie, gdy uznano, że działalność pożytku publicznego należy do działalności operacyjnej państwa co według eksperta nie powinno się zdarzyć.

Po pierwszej rundzie odpowiedzi Piotr Frączak powołując się na publikację Piotra Glińskiego na temat stylu działania organizacji pozarządowych „Grupy interesu czy pożytku publicznego” opisał dewaluację statusu OPP oraz postawił kolejne pytanie Czy możliwe jest doprecyzowanie pojęcia działalności pożytku publicznego w taki sposób, aby status OPP rzeczywiście coś znaczył?

Jakub Wygnański zauważył, że radykalnych zmian w projekcie nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie da się wprowadzić chociażby dlatego, że projekt nowelizacji został już uzgodniony. To co można zrobić w tej chwili to skorygowanie tej propozycji, która w sejmie już jest. Propozycje Jakuba Wygnańskiego są następujące: oparcie uzyskiwania statusu OPP na teście pozytywnym, położenie szczególnego nacisku na wymogi jawności OPP - obecnie np. wiele organizacji nie publikuje swoich raportów oraz powołanie regulatora, którego funkcje, przynajmniej teoretycznie, obecnie pełni Departament pożytku publicznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej.

Tomasz Schimanek odniósł się do zapisów Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podkreślając, że była ona wynikiem wielkiego kompromisu. Według eksperta działalność pożytku publicznego nie ma być sprawnym realizatorem działań publicznych. Status OPP nie gwarantuje usługi wysokiej jakości, nie daje również podstawy do budowania dialogu społecznego. Kompromis sprzed lat spowodował, że w chwili obecnej bardzo trudno jest powiedzieć co daje społeczeństwu status OPP.

Poseł Witold Gintowt-Dziewałtowski przypomniał, że ustawa, w swoich założeniach, powinna regulować kwestie w sposób jak najbardziej ogólny, aby mogła zaspokajać różne potrzeby, tak dużych organizacji jak i małych, prowincjonalnych. Pan poseł zwrócił również uwagę, że pożytek ze statusu OPP jest różny - podczas gdy małe fundacje nie odczuwają go wcale lub jedynie w niewielkim stopniu dla dużych organizacji jest on ważny. W odniesieniu do propozycji stworzenia regulatora ekspert zwrócił szczególną uwagę na koszty, które pociągnęłoby za sobą jego utworzenie oraz dodatkową biurokratyzację i podporządkowanie rządowi, czego organizacje pozarządowe zapewne by sobie nie życzyły.

Dyskusja z udziałem uczestników seminarium

W kolejnej części panelu jego uczestnicy mogli podzielić się swoimi opiniami dotyczącymi problemów poruszanych w jego trakcie oraz zadać pytania panelistom.

Małgorzata Zdzienicka z Fundacji BGŻ wystąpiła, jak sama powiedziała w imieniu organizacji, które rzeczywiście działają i wywiązują się z obowiązków nakładanych na nie w związku z ich statusem OPP. Pani Zdzieniecka zwróciła uwagę, że istnieje wiele organizacji, które dobrze rozumieją swoje zobowiązania wynikające z przywileju jaki otrzymują stając się organizacją pożytku publicznego. Dlatego też dziwnym wydaje się, że tak wiele OPP nie składa raportów co powinno być, i dla części organizacji jest, naturalnym obowiązkiem oraz brak efektywnego mechanizmu wykluczenia organizacji z rejestru OPP.

Grzegorz Makowski z Instytutu Spraw Publicznych podzielając przekonanie panelistów, że regulator jest w Polsce potrzebny zauważył, że podobne instytucje w innych sektorach istnieją i radzą sobie całkiem dobrze. Przedstawił również dość kontrowersyjny projekt całkowitego zlikwidowania statusu OPP.

Ewa Kulik-Bielińska z Fundacji Batorego odniosła się do wypowiedzi pana posła Gintowta-Dziewałtowskiego stwierdzając, że wbrew powszechnej opinii duże organizacje myślą o małych, bo to właśnie małym organizacjom najtrudniej wypełnić wymogi statusu OPP (głównie wymóg ustanowienia podwójnego ciała kontrolnego). Wskazała również ciekawe rozwiązania w systemach przedstawionych przez zagranicznych panelistów takie jak sprawozdawczość zależna od rozmiaru organizacji oraz możliwość odwołania się od decyzji odmownej wpisania organizacji do rejestru pożytku publicznego jak ma to miejsce w Anglii i Walii. Zdefiniowanie pożytku publicznego jako dobra wspólnego oraz unormowanie pożytku publicznego w ustawodawstwie podatkowym jak ma to miejsce w Niemczech. Ewa Kulik-Bielińska wskazała ponadto, że skazą która legła u podstaw polskiej ustawy był brak dyskusji nad tym czym pożytek publiczny powinien być. Definicja pożytku istnieje tylko dlatego , że odnosi się do sfery działalności publicznej państwa. RDPP usytuowana przy MPiPS determinuje postrzeganie OPP jako wykonawców zadań publicznych państwa w sferze polityki społecznej. Ewa Kulik-Bielińska podkreśliła, że warto zastanowić się co należy zrobić w przyszłości aby sytuację obecną zmienić nawet, jeżeli nie uda się tego dokonać przy najbliższej nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Grzegorz Grabski z Fundacji Rozwoju Obywatelskiego i Grup Inicjatywnych Frogi zauważył, że niedoprecyzowanie pożytku publicznego może być, lub nawet jest, dobrym wyjściem z sytuacji, w której sektor pozarządowy jest bardzo różnorodny i nie można uregulować przepisami każdej jego sfery.

Jerzy Kuś z Dolnośląskiej Fundacji Rozwoju Ochrony Zdrowia wskazał, że wartym podjęcia jest temat prowadzenia zbiórek publicznych, które z powodu bardzo biurokratycznego podejścia urzędników MSWiA stanowią duży problem szczególnie dla małych organizacji.

Marcin Serafin z kancelarii Maruta i Wspólnicy odniósł się do wypowiedzi panelistów dotyczących rozróżniania czy organizacja działa na rzecz pożytku publicznego czy nie oraz co jest pożytkiem publicznym. Postawił również pytanie w jaki sposób następczo weryfikowane jest spełnienie celu działalności pożytku publicznego i jakie są konsekwencje takiej weryfikacji w systemach brytyjskim, niemieckim i węgierskim.

Burkhard Küstermann odpowiadając na pytanie postawione przez Marcina Serafina przedstawił niemiecki sposób weryfikacji działalności pożytku publicznego. Jeżeli urząd skarbowy stwierdzi, że organizacja nie jest organizacją pożytku publicznego, organizacja nie może uzyskać statusu OPP. Jeżeli organizacja działa jako OPP oraz podlega ulgom podatkowym a urząd skarbowy stwierdzi, że organizacja nie działa zgodnie z zasadami OPP musi zwrócić ulgi, które przysługiwały darczyńcy w momencie gdy takowym podlegał w związku z przekazywanymi organizacji darowiznami. Jeżeli decyzja podjęta przez urząd skarbowy jest niesatysfakcjonująca istnieje możliwość odwołania się od niej na drodze sądowej.

W Anglii i Walii to Komisja ds. dobroczynności decyduje o tym, czy organizacja działa bądź nie działa dla pożytku publicznego. Gdy Komisja znajdzie nieprawidłowości w sprawozdaniu organizacji lub zostanie złożona skarga na organizację Komisja stara się w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na uchybienia i pomóc w ich naprawie przedstawiając organizacji sposób wyjścia z sytuacji. W rzadkich przypadkach Komisja może stwierdzić, że organizacja nie podoła nowym wymaganiom a jej zarejestrowanie było pomyłkowe i wtedy organizacja może zostać wykreślona z rejestru, co dzieje się bardzo rzadko. Komisja ds. dobroczynności stara się jednak pomóc, sprawdza czy istnieje choć cień szansy, że organizacja się poprawi. Czasami Komisja rekomenduje zmianę zarządu lub wprowadza ciało nadzorcze. Jeżeli jednak organizacja nie chce współpracować sięga się po ostateczne środki.

Dániel Csanády odniósł się do węgierskiego doświadczenia w kwestii stworzenia regulatora. W czasie kiedy tworzona była ustawa o pożytku publicznym na Węgrzech panował kryzys co uniemożliwiło finansowanie instytucji zajmującej się nadzorem nad działalnością pożytku publicznego. Jeżeli więc państwo nie jest na tyle zamożne aby stworzyć taką instytucję jak Charity Commission wybiera tańsze opcje, które mogą być bardziej skomplikowane ale rezultat ich działania może być podobny do działania Charity Commission. Rozumienie dobra publicznego na Węgrzech jest następujące: działalność pożytku publicznego jest to niepubliczne, niewyłączne, posiadające konkretne cele ustalone przez parlament działalnie. Na Węgrzech występuje tzw. cykl regulacyjny. Parlament jest organem nadrzędnym, który określa co należy, a co nie należy do obszaru działalności pożytku publicznego. Organem nadzorczym jest biuro prokuratora, które sprawdza czy organizacje działają zgodnie z celami pożytku publicznego. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości sprawa może trafić do sądu. Sprawę do sądu kieruje prokurator, który ma również prawo udzielenia upomnienia organizacji przed przekazaniem sprawy na ścieżkę sądową.

Tomasz Schimanek odnosząc się do wypowiedzi uczestników seminariów na temat sprawozdawczości wskazał, że w pierwszej kolejności należy pokazywać organizacjom czemu służą sprawozdania i jak należy je przygotowywać, wydawać poradniki czyli pomagać organizacjom a nie restrykcyjnie karać za niepublikowanie sprawozdań. Tomasz Schimanek zauważył, że warto myśleć o mechanizmach i źródłach finansowania trzeciego sektora z prywatnych źródeł, których jest teraz niewiele co powoduje również ciążenie sektora w kierunku sektora publicznego.

Witold Gintowt-Dziewałtowski stwierdził, że w społeczeństwie istnieje już przekonanie, że działalność organizacji pozarządowych jest potrzebna, najważniejszą jednak kwestią jest zaktywizowanie ludzi, którzy powinni móc zaspokajać własne potrzeby, czasami zupełnie nieznane aparatowi państwowemu, za pomocą różnych form działalność, a to czy będzie się to nazywało się fundacją czy stowarzyszeniem nie jest istotne. W czasie rozmowy nad nowymi ustawami czy nowelizacjami należy więc pamiętać o jak największej przejrzystości tego prawa, tak aby ludzie nie pogubili się w gąszczu przepisów i aby chcieli działać w sektorze pozarządowym. W kwestii sprawozdań dla małych i dużych organizacji pan poseł zaznaczył, że prawne uregulowanie tego typu nie musi być wcale unormowane w ustawie, ale np. w rozporządzeniu ministra co jest dużo prostsze. W odniesieniu do zbiórek publicznych pan poseł stwierdził, że mimo iż procedura jest skomplikowana to jednak jest niezbędna, a wynika to z potrzeby dokładnego rozliczania finansowego i z obawy przed nieuczciwością ludzką.

Jakub Wygnański zauważył, że w całej dyskusji o regulatorze brakuje wątku instytucji, która miałaby kompetencje do rozstrzygania wykładni czym jest non for profit, non commercial, non party political, non exclusive. Zrozumienie czym te działania są jest niezwykle ważne, w Polsce jednak nie występuje precyzyjne orzecznictwo w tej kwestii głównie z powodu zmarginalizowania sektora pozarządowego. Jedyną instytucją wydającą werdykty w powyższych sprawach są urzędy skarbowe, które nie mają na ten temat wiedzy i traktują te problemy literalnie. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być powołanie specjalnych komórek izb skarbowych, które zajmowałyby się tylko rozwiązywaniem spraw działalności pożytku publicznego lub podobnych grup w określonych wydziałach sądów. W chwili obecnej największym problemem jest brak określonej instytucji, która wzięłaby na siebie odpowiedzialność za takie działania. W czasie dyskusji pojawiło się stwierdzenie, że stworzenie regulatora to poddanie organizacji pozarządowych regulacyjnej funkcji rządu. Konstytucja gwarantuje natomiast stowarzyszanie i zakładanie fundacji w dowolnym celu poza propagowaniem idei nazizmu, faszyzmu i komunizmu. Należy więc oddzielić dwie sprawy: to w jakim celu się stowarzyszamy od tego czy chcemy uzyskiwać jakieś przywileje o charakterze podatkowym co musi wiązać się z działalnością regulacyjną.

Tomasz Schimanek zwrócił uwagę, że interpretacją tego czym jest status OPP zajmują się w Polsce sądy. I to sądy stwierdziły, że tak organizacja pozarządową jak i OPP mogą być spółki z o. o., spółki akcyjne i spółdzielnie socjalne, co świadczy o słabości statusu.

Ewa Kulik-Bielińska zadała dodatkowe pytanie każdemu z panelistów zagranicznych. Odnosząc się do angielskiego rozwiązania przyznawania szkołom prywatnym statusu organizacji dobroczynnej zapytała o sposób, w jaki szkoły te muszą wykazać, że spełniają wymóg non exclusive?

Joanne Edwardes przedstawiła przyjętą przez Komisję ds. dobroczynności wykładnię przepisów. Jeżeli szkoła chce zostać organizacją dobroczynną musi dać możliwość kształcenia się w niej osobom, które nie są w stanie uiścić wysokich opłat. Szkoły mogą tworzyć stypendia, udostępniać akademiki, tworzyć partnerstwa ze szkołami publicznymi, w ramach których uczniowie szkół publicznych mogą korzystać z boisk, basenów, sal gimnastycznych, czy prowadzić zajęcia dla uczniów szkół publicznych, których nie ma w programach zajęć tych szkół. Dostępność szkół prywatnych dla niezamożnych uczniów musi być wystarczająca, a to czy jest wystarczająca określa Komisja ds. dobroczynności.

Jak definiowany jest pożytek publiczny na Węgrzech?

Cele pożytku publicznego na Węgrzech skatalogowane są w Ustawie o organizacjach pożytku publicznego i jest ich 23.

Czy jedyną sankcją w Niemczech dla organizacji, która nie działa zgodnie ze swoim statutem, nie działa w zakresie pożytku publicznego jest to, że ma zwrócić dotacje i zapłacić podatek czy może jest również sytuacja, w której organizacja nie może ubiegać się o status OPP w kolejnych latach?

W Niemczech można utracić status OPP i wtedy trzeba nie tylko zapłacić podatek ale traci się również ten przywilej na przyszłość. Sytuacja jest następująca albo organizacja ma status albo go nie ma nie istnieje możliwość wymiany zarządu w momencie gdy organizacja nie działa w pożądany sposób. Z jednej strony urząd skarbowy odpowiada za sprawy podatkowo-skarbowe z drugiej strony istnieje Urząd ds. fundacji, który sprawuje ogólny nadzór nad fundacjami. O ile Urząd może dokonać wymiany zarządu o tyle urząd skarbowy tego zrobić nie może, a status zależy od urzędu skarbowego.

Podsumowując seminarium Piotr Frączak stwierdził, że trwająca w parlamencie dyskusja nad zmianą Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie powinna przybliżyć nas do lepszego rozumienia tej zasady. Zaproponował również, aby zastanowić się nad możliwością przyznania kompetencji ciała regulacyjnego już istniejącej instytucji, jaką jest Rada Działalności Pożytku Publicznego. Po zapoznaniu się z modelem brytyjskim okazuje się również, że standardy nie muszą być umocowane w prawie, można je usytuować obok. I w tym celu może być wykorzystany Departament Pożytku Publicznego w MPiPS, który ma teoretycznie możliwość tworzenia takich standardów. Piotr Frączak podkreślił ponadto, że o ile deregulacja sektora jest potrzebna o tyle należy poważnie zastanowić się nad lepszą kontrolą publicznych pieniędzy.

  • Program seminarium [pdf, 105 KB]

     

    Wystąpienia panelistów

  • Rola i modele organizacji pożytku publicznego w Wielkiej Brytanii, J. Edwardes [pdf, 230 KB]

     

  • Rola i modele organizacji pożytku publicznego w Wielkiej Brytanii, Prezentacja, J. Edwardes [ppt, 2,48 MB]

     

  • Regulacja organizacji pożytku publicznego na Węgrzech, D. Csanády [pdf, 170 KB]

     

  • Regulacja organizacji pożytku publicznego na Węgrzech, Prezentacja, D. Csanády [ppt, 390 KB]

     

  • Problematyka Pożytku publicznego w Niemczech, B. Küstermann [pdf, 113 KB]

     

  • Problematyka Pożytku publicznego w Niemczech, Prezentacja, B. Küstermann [ppt, 94,5 KB]