Krytycznie oceniamy projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych

Stanowisko Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych, Stowarzyszenia Klon/Jawor i Forum Darczyńców  w Polsce w sprawie ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych (numer z wykazu: UD217, w wersji ze stycznia 2022 roku, która nie została poddana konsultacjom publicznym)

Organizacje pozarządowe uważają, że projekt ustawy o sprawozdawczości nie odpowiada oczekiwaniom środowiska. Jest on źle przygotowany, nie rozwiązuje rzeczywistych problemów organizacji i jest raczej elementem centralizacyjnej polityki rządu niż pomysłem na uproszczenie działalności społecznej. Wzywamy rząd i polityków do podjęcia debaty nad nowymi założeniami do ustawy o sprawozdawczości, której celem będzie ułatwienie życia organizacjom obywatelskim.

Wstęp

Projekt ustawy o sprawozdawczości (dalej: Projekt) jest rewolucją w systemie obowiązków sprawozdawczych, jakie ciążą na organizacjach społecznych. Tak ważny akt prawny, którego waga porównywalna jest z Ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, powinien powstawać w dialogu z sektorem organizacji społecznych i w pierwszej kolejności obejmować konsultacje założeń do projektu ustawy. Niestety do konsultacji społecznych został przekazany już gotowy projekt. Dodatkowo miało to miejsce latem, w okresie urlopowym, kiedy wiele organizacji nie było w stanie wyrazić opinii. Raport z procesu konsultacji nie został opublikowany do tej pory.

Projekt stanowi milowy krok w stronę centralizacji i rozbudowy systemu kontroli nad organizacjami pozarządowymi w Polsce. Jeśli projekt zostanie przyjęty w obecnej formie, zmieni się nie tylko zakres informacji zawartych w sprawozdaniach finansowych organizacji, ale też Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego (dalej: Przewodniczący Komitetu) otrzyma nowe i nieograniczone uprawnienia kontrolne.

W pełni zgadzamy się, że organizacje muszą być transparentne i w przejrzysty sposób przedstawiać przychody, koszty i podejmowane działania. Obecnie jest to możliwe dzięki temu, że organizacje mogą przedstawiać informacje zgodnie z wzorem sprawozdania finansowego stworzonym z myślą o specyfice organizacji społecznych (wzór sprawozdania zawarty jest w załączniku nr 6 do ustawy o rachunkowości). Wzór sprawozdania został przygotowany przez Ministerstwo Finansów we współpracy z ówczesnym Departamentem Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej i w dialogu z organizacjami społecznymi. Zmiany w jego zakresie nie są konieczne.

Projekt buduje atmosferę podejrzliwości wokół działania organizacji społecznych, wprowadza nową kategorię darowizn krajowych i zagranicznych oraz narzuca organizacjom obowiązek raportowania dodatkowych informacji o dużych darowiznach od darczyńców prywatnych. Pojawiają się więc nowe obszary, nad którymi Państwo chce mieć administracyjną kontrolę, wychodząc z założenia, że są to obszary potencjalnie niebezpieczne i wymagające większego nadzoru, niż ma to miejsce w ramach obecnych przepisów. Nie znajdujemy uzasadnienia dla takiego podejścia. Budowanie przekonania, że najważniejszym faktem z życia organizacji jest to, skąd czerpie środki na swoje działania, jest podkopywaniem zaufania do całego sektora i jego społecznej aktywności.

Projekt nie uprości sprawozdawczości organizacjom pozarządowym

Projekt miał być odpowiedzią na trudności, jakie doświadczają organizacje społeczne w związki z wypełnianiem obowiązków sprawozdawczych. Niestety treść proponowanych przepisów wskazuje, że projekt może mieć efekt odwrotny – wzrośnie liczba obowiązków ciążących na organizacjach społecznych, a organy władzy otrzymają nowe i nieograniczone uprawnienia kontrolne.

Kluczowym elementem nowego systemu będzie dokument o nazwie “Informacja” – nowy, którego rozbudowany zakres jest przedstawiony w Załączniku nr 1 do Projektu. Szczególną obawę budzi fakt, że skupia się on na źródłach finansowania organizacji pozarządowych. Katalog i podział źródeł zaproponowany jest znacznie bardziej rozbudowany niż ma to miejsce  w ramach obecnego wzoru sprawozdania finansowego organizacji (Załącznik nr 6 do Ustawy o rachunkowości). W praktyce, dla części organizacji, zebranie informacji koniecznych do wypełnienia „Informacji” będzie trudniejsze i bardziej pracochłonne
niż zebranie informacji do sprawozdania finansowego w jego obecnej formie. Wejście w życie projektu spowoduje więc, że obciążenie obowiązkami sprawozdawczymi wzrośnie, a nie zmaleje.

Analiza zakresu danych zawartych w „Informacji” prowadzi do obserwacji, że najważniejsze dla autorów projektu są informacje o tym, skąd organizacje mają pieniądze. Koncentrując się na źródłach finansowania organizacji pozarządowych projektodawca zdaje się sugerować, że darczyńcy wspierając organizację mają wpływ na to, jakie działania podejmuje organizacja. Sytuacja jest odwrotna – organizacje społeczne niezależnie i samodzielnie podejmują decyzje o tym, jakie działania chcą prowadzić, natomiast darczyńcy przekazują darowizny tym organizacjom, których cele i działalność są im bliskie.

Informacje o przychodach są ważne i dobrze, że już teraz znajdują się w sprawozdaniach organizacji społecznych. Doświadczenia organizacji wskazują jednak, że najważniejsze dla społeczeństwa i darczyńców są informacje o tym, co organizacja robi i na co wydaje zgromadzone środki, a te informacje w projekcie potraktowane są zdawkowo. Rozwiązania zawarte w projekcie zdają się nawiązywać do napiętnowanych przez samego Przewodniczącego Komitetu (formalnie przez autora omawianego Projektu) pomysłów z tzw. Lex Woś (nawiązujących z kolei do rozwiązań węgierskich i rosyjskich polegających na specjalnym oznaczeniu i stygmatyzacji organizacji czerpiących środki finansowe z zagranicznych źródeł). Przewodniczący Komitetu deklaruje, że broni nas przed autorytarnymi pomysłami ministerstwa sprawiedliwości, a jednocześnie realizuje je w nieco innej (ale równie szkodliwej) formie.

Warto zaznaczyć, że jawność i transparentność, stawiana przez projektodawcę na pierwszym miejscu w uzasadnieniu projektu, powinna być elementem samoregulacji sektora. To co może i powinna zrobić administracja (projektodawcy) to uproszczenie systemu i ochrona organizacji przed nadmiernymi obciążeniami.

Zwracamy również uwagę na to, że wszystkie wymagane w sprawozdaniach informacje powinny mieć uzasadnienie – powinny mieć wartość dla odbiorcy adekwatną do nakładu pracy związanej z jej zebraniem i przedstawieniem. W Projekcie dokument „Informacja” zawiera pytania o dane, które nie mają uzasadnienie np. nie wiadomo jaki cel ma przedstawianie informacji o liczbie i wysokości darowizn od darczyńców prywatnych, ani jaki jest cel podziału przychodów z darowizn na krajowe i zagraniczne. Stoimy na stanowisku, że te informacje są zbędne oraz stanowią zawoalowany wstęp do wprowadzenia rozwiązań stygmatyzujących organizacje niezależne od władzy lub otrzymujące wsparcie finansowe z zagranicy.

Należy również podkreślić, że konieczność opracowania przez organizacje nowego dokumentu, jakim będzie „Informacja”, dotknie szczególnie:

• stowarzyszenia, ponieważ obecnie organizacje tego typu, jeśli nie mają statusu OPP, nie mają obowiązku opracowywania sprawozdania merytorycznego ze swoich działań. Obecnie zakres sprawozdań stowarzyszeń zależy w znacznej mierze od decyzji władz danej organizacji, jej potrzeb i możliwości.
• organizacje, które prowadzą uproszczoną ewidencję przychodów i kosztów. Obecnie organizacje te składają jedynie zeznanie CIT8 i CIT8/0, a po wejściu przepisów w życie dodatkowo będą jeszcze składały omawiany załącznik.

Dla tych grup rozwiązania zawarte w projekcie nie stanowią uproszczenia. Projekt nakłada na nie nowe i szersze obowiązki sprawozdawcze.

Błędy formalne projektu

W projekcie brakuje jasności i konsekwencji w kwestiach definicyjnych (np. dotyczących definicji organizacji pozarządowej, która jest niespójna z definicjami w innych ustawach), mylone są pojęcia „opracowywanie sprawozdania” i „składanie sprawozdania”. Niektóre rozwiązania niespójne z innymi ustawami. Przykładowo projektodawcy nie uwzględnili ostatnich zmian w ustawie o rachunkowości wprowadzających możliwości podpisywania sprawozdań finansowych przez jedną osobę z zarządu organizacji – zgodnie z Projektem wymagane będą dwa podpisy pod dokumentami trafiającymi do nowego systemu. Liczne wskazania dotyczące niedopracowania legislacyjnego projektu zawiera też uchwała RdsPP z 25 stycznia 2022 r. (uchwała i załącznik).

Projekt powstał w pośpiechu i bez odpowiedniego nadzoru. Błędy formalne poważnie utrudnią interpretację regulacji. Wprowadzą chaos i skomplikują działanie organizacji pozarządowych.

Problem z uproszczoną ewidencją przychodów i kosztów

Projekt wprowadza możliwość, aby organizacje, których roczne przychody są niższe niż 1 mln zł, mogły prowadzić uproszczoną ewidencję przychodów i kosztów (dalej: UEPiK). Jest to rozwiązanie interesujące, ale wiąże się z nim wiele wątpliwości. Przede wszystkim UEPiK w jego obecnej formie nie jest dostosowany do potrzeb organizacji, które podejmują różnorodne aktywności (np. zlecane są im zadania publiczne). Jest oczywiste, że gdyby miał on być wykorzystywany przez organizacje, będzie musiał zostać zmieniony. Ze względu na to, że nie wiadomo, jakie zmiany zostaną w nim wprowadzone, należy wykazać ostrożność w ocenie tego pomysłu. Uważamy, że najpierw powinien zostać dostosowany UEPiK, a następnie powinna rozpocząć się dyskusja z sektorem organizacji społecznych, czy UEPiK powinien zastąpić pełną księgowość.

Nowe kompetencje kontrolne Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego

Projekt wprowadza nowy, dodatkowy tryb nadzoru, który będzie prowadzony przez Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego. W praktyce oznacza to,
że w dotychczasowym rozbudowanym systemie nadzoru nad organizacjami, obejmującym m.in. urząd skarbowy i wybranego ministra, został dodany nowy organ – Przewodniczący Komitetu – o niezdefiniowanych kompetencjach.

Zgodnie z art. 17 projektu, organizacja pozarządowa podlega kontroli Przewodniczącego Komitetu w zakresie spełniania obowiązków sprawozdawczych. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń np. zapisu, że Przewodniczący weryfikuje jedynie fakt złożenia sprawozdania. Oznacza to, że zakres nadzoru jest nieograniczony i obejmuje weryfikację danych zawartych w sprawozdaniu. Przewodniczący może zarządzić kontrolę w organizacji dotyczącą każdego tematu, choć są inne organa władzy dedykowane do takich kontroli. Co więcej, żaden inny organ nie sprawuje nad nim nadzoru w tym zakresie.

Taka sytuacja to przestrzeń, w której mogą mieć miejce nadużycia ze strony władzy wobec organizacji społecznych. W systemie demokratycznym wszelki nadzór powinien być jasno określony, a objęte nim jednostki powinny mieć zapewnione środki bezpieczeństwa i możliwości odwołania do organu wyższej instancji i sądu.

Warto również zwrócić uwagę, że w kontekście stowarzyszeń proponowane rozwiązania dotyczące nadzoru cofają nas do rozwiązań sprzed reformy administracyjnej z 1 stycznia 1999 roku, kiedy to nadzór nad stowarzyszeniami przeszedł spod władzy centralnej do władzy samorządowej. Teraz, w świetle projektu, proponuje się, aby tak jak przed 1999 r. nadzór nad stowarzyszeniami znów sprawowała władza centralna.

Stoimy na stanowisku, że błędem jest powierzanie kontroli prawidłowości sporządzania określonych sprawozdań czy „Informacji” Przewodniczącemu Komitetu. Ta kompetencja jest i nadal będzie przypisana organom skarbowym (wyjątkiem mogą być – jak obecnie – sprawozdania organizacji pożytku publicznego, które są składane do Narodowego Instytutu Wolności). Przewodniczący Komitetu nie dysponuje odpowiednim aparatem do kontroli prawidłowości sporządzania sprawozdań. Zwiększenie uprawnień i władzy Przewodniczącego Komitetu wydaje się nadmierne, a jednocześnie nieskuteczne, ponieważ ustawa nie zapewnia Przewodniczącemu Komitetu mechanizmu i środków pozwalające na merytoryczną kontrolę sprawozdań.

Brak form papierowych sprawozdawczości

Jednym z podstawowych problemów ze sprawozdawczością organizacji pozarządowych jest jej elektroniczna forma. Sprawozdania finansowe organizacji pozarządowych muszą mieć formę elektroniczną i elektroniczne podpisy – podobnie, co do zasady, składa się rozliczenie z urzędem skarbowym z podatku dochodowego (forma papierowa zachowana została tylko dla organizacji, które nie mają żadnych umów pracowniczych). W przypadku omawianego projektu, Projektodawca utrzymał całkowicie elektroniczny system sprawozdawczości lekceważąc fakt, że wiele organizacji prowadzonych jest przez osoby, które nie mają umiejętności cyfrowych pozwalających na swobodne korzystanie z Internetu lub elektroniczne tworzenie i podpisywanie dokumentów. Wiele organizacji społecznych (np. seniorskich lub kombatanckich) nie będzie miało zatem realnej możliwości wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych. Oznacza to wykluczenie tych organizacji z systemu sprawozdawczości i narażenie ich na negatywne konsekwencje wynikające z niezłożenia sprawozdań. Uproszczeniem w zakresie sprawozdawczości byłoby wprowadzenie możliwości wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych w formie papierowej. Takiej możliwości projekt nie przewiduje. Wprowadzenie (utrzymanie) wyłącznie elektronicznego sposobu realizacji obowiązków nakładanych na organizacje pozarządowe ogranicza rozwój społeczeństwa obywatelskiego w Polsce i jest niezgodne z konstytucyjną zasadą wolności zrzeszania się (ogranicza tę wolność grupom nie mającym dostępu do nowych technologii).

Forum Darczyńców  w Polsce

Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych

Stowarzyszenie Klon/Jawor